在孙中山执意拒绝下，张作霖毫无疑义地被再次推举为中华民国“国家统一委员会”主席，获得连任。以张汉卿为首的“计划委员会”为设计国家的国体与政体作了大量的工作，并基本上与各方达成协议，于半年后召开立法院----即国会的选举工作。至于政体为何，尚无具体结论，在此期间，段祺瑞继续作为临时执政，代表国家行使权力，但实际行政、军事、外交及经济权力均集中在人民党系手中。在这一段期间，人民党的地方组织已经在各地扎根，成为正式的力量渐渐地在地方行政上发挥作用，引起其它地方实力派的不满和警惕。
</P>
但是作为唯一有潜力对抗人民党地位的国民党总理孙中山本来就认为虚弱的中国应该是军政、训政与宪政三步走，对各在野党派势力及国民党内反对的声音作了很好的响应。正如他在张作霖“国家统一委员会”就职典礼上所致贺词的那样：
</P>
“中国所走的道路，应该是统一、强大、民主的道路，但是民主不是一蹶而就的，前段时间所发生的总统贿选就是一个很好的脚注。在军阀林立的前10几年，我一直期望建立一个军管的政府、一个强有力的领袖，只有这样，才能保证中国政局的稳定和国家的统一，此谓军政时期。军政时期优先消灭军阀土匪，应实行军管，现在这一步已经基本完成了。训政时期优先基础建设与民权初步训练，应实行一党执政。只有一个强有力的政权才能够保证这一前提得已实施，而人民党无疑代表了这一政权基础。宪政实行之条件是全国半数以上县市具有选举罢免地方首长之条件，公民具有发动创制复决之条件，则可以选举召开国民大会制订宪法，还政于民，实行多党竞争的现代政治制度。”
</P>
张汉卿在《人民日报》刊登文章，解读宪政阶段人民党是否会主动交出权力、实行多党竞争时说：“首先要申明，人民党是国家的领导者，但是国家的权力在人民。当一个政党不能适应人民的需求时，他自然会被淘汰出去。为防止人亡政息，我们将在适当的时候导入党内的和国家的选举制度。即由党的基层委员会选举产生党的各级委员会，实行党的民主集中制，以限制个人的权力、集结集体智慧。在国家完全统一后，成立全新的国民代表大会制度，人民依法行使管理国家、监督政府机构的权利。我们将在立法部门之下设立一个行政监察委员会，以弹劾各级部门非法执政。此外，还将设立一个对政府公务人员的考评机构，即考试委员会。这两个机构均隶属于国会，不受制于任何党派。在行政、立法部门之外，还将设立一个不为各党派控制的独立的司法系统。这就是孙先生所宣讲的立法、司法、行政三权分立和加上监察院和考试院的五院制度。”
</P>
现在国家的最高权力集中在“国家统一委员会”中，它成立之初的第一个重要使命便是确立国体与政体。要知道经历了长期的战争，中华民国体制已经千疮百孔，人民党建立一个什么样的国家是值得各派系需要认真对待的大问题。虽然民主之声虽然不绝于耳，但是刚刚经历了一场贿选和一场大战，人们迫切需要的只是安宁，各派系需要的也只是权力的分配。张汉卿再一次运用远交近攻的手腕，使奉系人马不仅在军事上，而且在政治和经济上完全控制了政府。
</P>
新成立的内阁中，奉系取得了除交通、教育、司法委员会主席之外的全部6个席位，此届内阁阁员名单如下：行政委员会主席王永江、财经委员会主席潘复、农业委员会主席莫德惠、工业委员会主席刘尚清、教育委员会主席马寅初（无党派）、交通委员会主席孙中山（国民党）、国防委员会主席张作霖（兼）、计划委员会主席张汉卿、司法委员会主席林翔（无党派，林则徐后人）。
</P>
国防委员会一共17名委员，名单如下：主席张作霖、副主席孙烈臣、吴俊升、张汉卿（兼人民军总参谋长）、阎锡山、李宗仁、冯玉祥与孙中山，基本上拥有军权的实力派系才得已进入。委员中来自奉系（人民军）的有：
</P>
张作相（改组后的沈阳军区司令）、韩麟春（兰州军区司令）、戢翼翘（武汉军区司令）、于学忠（广州军区司令）、蒋百里（筹建中的南京军区司令）、汲金纯（济南军区司令）、姜登选（中央卫戍军区司令，兼总政治部主任）、杨宇霆（总装备部长、兼沈阳兵工厂督办）、郭松龄（副总参谋长兼总后勤部长）。因为这些地盘均为人民军占有，所以人民党在这些地盘上的“分封”几乎没有争议。
</P>
来自其它派别的有4位：
</P>
阎锡山（山西革命军总司令，辖5个师2个混成旅，共11万人），驻所山西；
</P>
冯玉祥（国民革命军第1军军长，共3个师1个混成旅，6万多人）驻所河北廊坊；
</P>
孙岳（国民革命军第2军军长，共2个师，3万多人），驻所北京通州；
</P>
孙中山（时任中国最大的参政党----国民党的总理。只有此公无兵无权，但当之无愧地成为其中的一员）。
</P>
在新一届内阁中，以张汉卿的“计划委员会”权力最大，倒不仅仅因为他是张执政的公子。
</P>
顾名思义，“计划委员会”是将全国的统筹规划合而为一，进行总权衡、总分配的部门，在重大事项实行公有制的目前，这个委员会其实是国家政治经济运行的中枢。但是张汉卿的触角更大，不但详细安排了国家行政权力划分，还对国家宪法、国防作了统筹的安排。
</P>
民国成立之初，即宣布她是合汉、满、蒙、回、藏等民族为一体的共和国。1912年1月，中华民国临时大总统孙中山在宣言书中指出：国家之本，在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族统一。对武昌起义后十数行省先后宣布独立也作了精粹的说明：所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏，意亦如此，行动既一，决无歧趋，枢机成于中央，斯经纬周于四至，是曰领土之统一。强调指出各省的独立，不是独立王国之意，而是摆脱清廷的一种联合行动，并对西藏、蒙古等地方给予了特别声明。当时作为国旗的五色旗，即象征五族为一体。1914年5月在颁布《中华民国约法》中又重申：中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域，中华民国人民无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等。
</P>
因为国家仍处在训政时期，张汉卿强烈要求修宪，将“中华民国是以中国人民党为领导的民主共和国”加入宪法第一条，并修改五族平等为全国各民族平等，且声称这是他能接受的底线。在和、分两决，且人民军已事实控制了国家的情况下，各方都选择了和为贵，勉强同意修改此项。
</P>
国旗是国家的象征之一。早在武昌起义后，在南京肇建的中华民国临时参议院就因各省革命军使用的军旗不一致而引起各省代表的争执。其中鄂、湘、赣三省共进会使用铁血十八星旗，代表十八行省；苏、浙、皖三省的同盟会使用五色旗，以红、黄、蓝、白、黑代表汉、满、蒙、回、藏五族的共和；粤、桂、闽、滇、黔五省则沿袭同盟会传统，使用青天白日满地红旗；陈炯明在惠州举兵时曾采用井字旗，会师广州后，未再使用。后袁世凯为临时大总统后，参议院决议以五色旗为国旗，以十八星旗为陆军旗，海军旗不变，商旗适用国旗，由临时大总统袁世凯公布施行。奉军即使用此五色旗，但无陆军、海军旗之分，而张汉卿则以人民党的党旗五星红旗作为人民军的军旗。孙中山北伐，用的却是青天白日满地红旗。
</P>
张汉卿认为中华民国是一个由多民族共同组成的中华民族大家庭，以五色旗乃前满清官旗、五色代表五大民族之分配代色取义不确、及五色上下排列违背五族平等等理由反对五色旗，并倡言五星红旗代表四方各族人民团结在一起，又有士、农、工、商一起拱卫着国家这颗大星之意。此一意见得到孙中山的赞同，他也是积极反对五色旗理论的重要推手；奉系及人民党系当然不会反对，这是体现了人民党管理国家的象征，有改朝换代的意思在里头；冯玉祥等也不反对，他们也在发动北京政变时就已经将五色旗换成了青天白日旗，不过对换成五星红旗颇有微词。
</P>
国歌也是要更换的。本来北洋政府所订的《卿云歌》为国歌，可是这首歌翻来覆去只有4句话16个字，实在“有辱国家形象”，张汉卿所建议的《武汉军校校歌》慷慨激昂，又体现了中华民族不惧外侮的坚强不屈的意志，本来各方还有意见，但张汉卿事先安排的军乐队演奏完这首歌曲时，一时鸦雀无声。众人都被这雄浑的乐曲打动，孙中山更是振臂一挥说：“好！”就此定下基调。
</P>
人民党领导中国写进宪法，意味着在政治上取得了正统的地位和无可比拟的优势。
</P>
因为沈阳为满清起家的地方，奉天为“奉天承运”之意。现在既已入主中国，张作霖因它有“谮越”之嫌，复将奉天改为沈阳，奉军全部改称为人民军。撤销东北护路军、东北边防军名号，并入沈阳军区。
</P>
人民军及原奉军本共有21个师的兵力，在收编直军后，复将其改编为4个师（番号为第21、22、23、25师），划入华北、华东、中央卫戍各军区中，使人民军已真正成为拥有25个师的百万大军。因为4万人的师编制太过庞大，在人民军总参谋长张汉卿的统一部署下，扩师为军，升旅为师，在陆军中取消旅制。装备、后勤统一调度，成为完全标准化的军队。
</P>
此时第二个“三年计划”已经完成过半，原东北自治政府名下财政收入已突破10亿元，即使发生了直奉大战这样的，连同被打烂了的豫、鲁、直诸省和京津地区也有约12。6亿元。同期的日本经济因为陷入1920年危机后的萧条，且又发生了著名的关东大地震，使得当年财政锐减，从而当年中国国民收入达到约为同期日本的90%。生铁生产已突破400万吨，钢材也突破100万吨，为铁路大建设提供了充足的经济与物力支持。
</P>
在此条件下，孙中山以巨大的热情投入到建设10万公里铁路的雄伟计划中，他通过与张汉卿的沟通，构想了横跨中国东西南北的四纵四横交通网：
</P>
1纵：京汉铁路与汉粤铁路在武昌与汉口段连通，成为京广铁路，只依赖于长江大桥的建造，目前计划以火车轮渡作为连接办法；
</P>
2纵：连接津浦线与苏浙沪铁路，成为京沪铁路，也依赖于长江大桥的建造；对制约京广、京沪铁路的长江，计划请美国专家设计长江大桥；
</P>
3纵：从北京出发，经直隶霸州、衡水，山东聊城、荷泽，安徽阜阳至江西九江，成为小京九铁路，然后连南昌、吉安、赣州，进入广东龙川、东莞、深圳，接入香港九龙，成为大京九；
</P>
4纵：以北京始，建设与南满铁路平齐的京佳线，即经怀柔，热河承德、赤峰，至通辽，南北沿从大安连接哈尔滨，若有余力再直接连上佳木斯，既可绕开日本控制的南满铁路，又能增强北京对东北的战略控制能力。
</P>
1横：从徐州东向至连云港，从洛阳西行接西安，连上已完成之西安至宝鸡段，然后接天水、兰州，成为后世的陇海铁路，再从兰州西北延伸到新疆迪化（今乌鲁木齐），成为兰新线；
</P>
2横：从浙江金华至贵州贵阳，经江西鹰潭，湖南株洲、娄底、怀化，成为横贯华南腹地的大干线金贵线；
</P>
3横：从天津经北京、张垣（张家口）、接贲红、二连浩特，直入外蒙古省城库伦的所谓“天伦”线，成为中央控制北方的战略交通线；
</P>
4横：在青岛连通济南的“胶济线”基础上，从济南延伸到德州、衡水、石家庄，至山西太原、榆次一线，为将来利用山西丰富的煤矿资源做好准备。
</P>
这4纵4横贯穿了中国的各个方向、多个省份，成为各方瞩目的重大基建项目，不算已建成部分，新建部分约有5000公里。按照民国初年银元价值，修建每公里铁路约需洋元10。6万元，按照标准宽轨（英制轨，1435mm宽），每米长度约需钢材38公斤。此一工程共需支出5。3亿元、19万吨钢材（正史上那个年代中国每年钢材总产量不到4万吨），没有奉系打下的工业和财政基础，这样的花费是难以想象的。为尽快实现经济效益，实行了修成一段就先行营运一段的办法。同时为了降低筑路成本，还采用了兵工修路的方法，利用部队参加修路。
</P>
随着五年制义务教育在中央控制各省展开，接着从德国进口的百台机床陆续到港，以及扩大建设汉阳兵工厂、建设西安飞机制造厂、沈阳飞机制造厂、哈尔滨水上飞机制造厂等，再要供养这么多的军队，需要的财政远超收入，实在有些力不从心。
</P>
国际上对于张作霖的执政政府表示支持，但也呼吁中国裁兵----一个并不富裕的国家竟然在此时拥有了120万人的陆军！张汉卿也想在难得的和平时期休兵养息，但诸多的地方势力仍在，国家只是完成了形势上的统一，但西南诸省仍在军阀手中，东北日军仍在待机而动，京城仍有冯、孙两部军队如哽在喉，阎锡山仍在逍遥地做他的山西土皇帝，如此种种，裁兵不但不可行，还需加强。他与张作霖一面将奉系人马安插进国家各个要害部门，一面在秦皇岛组建了第一支战车（坦克）队，调自己曾经的卫队团一营营长李振元少校任队长，不久后形成了拥有中国最早的由30辆T-20组成的坦克编队。
</P></p>